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    “国家账本”新动向:强化财政资金“大统筹”,集中财力办大事

    放大字体  缩小字体 发布日期:2017-10-18 16:23:14   浏览次数:1080  发布人:79dc****  IP:125.64.47.***  评论:0
    导读

    新形势下需要新的变革,作为反映政府的活动范围和方向的预算,正寻求一次大变革。近日,国务院公开了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(下称《意见》),7000多字、24条改革举措涵盖预算管理的方方面面。在接受第一财经采访的多位政府预算专家看来,其中最重要的一点是强化财政资金“大统筹”,把“零钱”化为“整钱”,打破支出固化的既

    新形势下需要新的变革,作为反映政府的活动范围和方向的预算,正寻求一次大变革。

    近日,国务院公开了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(下称《意见》),7000多字、24条改革举措涵盖预算管理的方方面面。在接受第一财经采访的多位政府预算专家看来,其中最重要的一点是强化财政资金“大统筹”,把“零钱”化为“整钱”,打破支出固化的既有利益格局,将钱集中花在国家重大决策部署上。

    中国当前建设任务繁重,花钱的地方不少。但当前和今后一段时间内,财政减收增支压力越来越大,财政收支矛盾日渐突出,单靠举债扩大支出不可持续,因此急需新一轮预算变革,统筹各方财力,打破支出固化格局,把钱花在刀刃上。

    因此,财政部有关负责人在解读《意见》主要创新突破之处时,首先就谈到了“加强重大决策部署财力保障”和“加强财政资源统筹”等。

    其实加强财政资源统筹的提法并不新鲜,2015年国务院印发了《推进财政资金统筹使用方案》,用10项举措来推进财政资金统筹使用,避免资金使用“碎片化”,统筹财力用于民生等重点领域,取得了一定成效。

    不过,这次《意见》在谈及当前预算管理的问题中,统筹力度不足就是其中之一。

    中央财经大学预算管理研究所所长李燕告诉第一财经,近些年可能推动比较容易的是四本预算之间的统筹,其他领域相对迟缓,其背后涉及到复杂的利益关系,甚至法律法规的调整,因此解决财政收支矛盾应具有收入端和支出端一体两翼的“大统筹”观。

    在《意见》给出的加大预算收入统筹力度系列举措中,一大要点就是把所有政府收入都纳入预算。

    比如,将依托行政权力、国有资源(资产)获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算。各部门和单位要依法依规将取得的各类收入纳入部门或单位预算,未纳入预算的收入不得安排支出。

    “所有政府收入必须全部纳入预算管理,比如一些单位的资产拍卖收入、经营收入等非财政拨款收入尚未纳入预算,未来将全部纳入,否则不得支出。这样才能真正强化财政资源统筹能力。”中国政法大学施正文教授告诉第一财经。

    在收入端统筹财力的目的,首要就是为落实党中央、国务院重大决策部署提供财力支撑。

    《意见》称,各级预算安排要将落实党中央、国务院重大决策部署作为首要任务,贯彻党的路线方针政策,增强对国家重大战略任务、国家发展规划的财力保障。完善预算决策机制和程序,各级预算、决算草案提请本级人大或其常委会审查批准前,应当按程序报本级党委和政府审议;各部门预算草案应当报本部门党组(党委)审议。

    施正文分析,这一表述反映了此次预算改革坚持党的全面领导基本原则。预算体现国家的战略和政策,是宏观调控的重要手段,这次预算改革强化了中央财政在整个预算配置中的主导作用,强化中央政府宏观调控能力,为国家重大战略方针落地提供坚实的财力保障。

    统筹后的财政收入要想真正保障国家重大战略方针落地,就需要打破当前支出固化格局,大力优化财政支出结构,而这两点也正是《意见》提出的改革重点。

    李燕表示,现实中优化支出结构相关举措推进难,支出结构固化僵化问题依然突出。财政支出固化加剧了支出的刚性,使既有支出能增不能减,造成有限的财政资金低效、无效、漏损情况突出,更加剧了财政收支矛盾日益突出,财政风险不断加大。

    如何破解?《意见》要求,坚持量入为出原则,积极运用零基预算理念,打破支出固化僵化格局,合理确定支出预算规模,调整完善相关重点支出的预算编制程序,不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。

    李燕表示,起源于西方国家的零基预算其实施目的就是为了实施支出削减计划,提升资源配置效率,在我国上世纪九十年代曾经实施过,这次在我国全面改革进入攻坚期,又提出零基预算意义重大。这对突破财政支出只增不减的固化格局,全面优化财政支出结构,扩大财政空间,助力化解财政风险。从2021年各省公开的预算报告来看,多省均在预算报告中明确提出落实零基预算理念的要求。

    目前中国预算编制方法主要采取基数预算,一般以上一年支出为基数,适当考虑一定增长比例分配资金。而零基预算,意味着编制预算不受以往预算安排影响,以零为基点编制的预算,一切从实际需要出发。

    李燕表示,零基预算理念的有效实施还需要多方改革的协同推进。比如各方都应牢固树立“大统筹”的意识,不能只守自己的一亩三分地不放;要有基本制度保障做前提,如优化合理的财政支出标准体系,完善滚动的项目库管理,瞻前顾后的中期财政规划等等。

    此次《意见》进一步推进支出标准体系建设,将建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系,将支出标准作为预算编制的基本依据。

    上海财经大学邓淑莲教授告诉第一财经,随着财政收入增幅缓慢,而财政支出存在刚性,且不断增长,财政进入紧平衡时期,此次《意见》出台,通过深化预算管理制度改革解决或缓解财政收支矛盾,防范财政风险。

     
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